进入11月，农闲时的英德市石牯塘镇荧火村叶屋村小组显得一派安乐祥和。这个只有175位村民的自然村，此前曾经有过半村民外出打工，如今绝大多数则选择留在村内种养农作物。

　　从破旧的泥砖房到崭新的楼房，从崎岖的泥巴路到平坦的水泥路，从出入靠步行到十几户村民购买了小汽车，叶屋村实现这些变化仅用了三年时间。

　　叶屋村是广东省清远市农村综合改革的一个缩影。自2012年清远市开始推行农村综合改革以来，清远市越来越多的村庄像叶屋村一样，通过农村治理改革使农村的面貌得以改善。2014年4月，广东清远市所推行的农村基层治理模式改革被确定为中农办农村改革联系点。2014年7月，清远被明确为广东省的示范点，同年11月，清远成为第二批国家农村改革试验区，开展以农村社区、村民小组为单位的村民自治试点。

　　清远市委副秘书长、农办主任鲁小鹏在接受时报记者采访时表示，清远通过基层治理重心下沉、创新农村经营管理方式等，开启了农村发展新模式，农村综合改革取得了良好成效，农村组织化水平逐步提高，农民主体作用、村级各类组织作用逐步发挥，农村发展活力、贫困农民脱贫致富能力明显增强。

　　农村基层治理缺位的困境

　　叶屋村位于石牯塘镇东北面，距离镇政府8公里，有村民35户175人。土地以丘陵和低洼地为主，有可耕种土地1350亩。

　　上世纪90年代初，为谋生存和发展，叶屋村村民开始摒弃种植效益低的农作物，发展养猪、养鱼和种植沙糖桔、蚕桑等高收益种养业，但是由于村民各家种植的土地过于分散，很难形成规模效益。

　　“当时村集体分给农户的土地，户均承包土地10.6亩，分水田和旱地两类，但这些土地大多分散在全村的十多个地方，有的人家十多亩土地，分散在二三十个不同的地方，有的村民自己也说不清楚自己家的地块分在什么地方。土地零散细碎不连片，种养效益不高，到2009年年底，村民人均纯收入仅有3000元左右。”英德市石牯塘镇叶屋村村长叶时通告诉本报记者，由于生产效益低下，从20世纪90年代初开始，该村年轻村民开始外出务工，在家务农的大多是妇女和年龄大的老人，务农劳动力严重不足，村里一些土地出现抛荒闲置现象。至2009年底，叶屋村抛荒耕地已达50多亩。

　　此外，以前的叶屋村道路以泥沙路为主，坑洼不平，车辆不通；村子里的农田水利设施也比较落后，田垄排渠多有残缺，到耕种时节，农田用水调度也成难题，下游用水不够，村民们常常因用水发生争斗。

　　叶屋村所属的萤火村委会，下辖22个自然村，平时根本无暇顾及叶屋村的发展难题，所有问题只有叶屋村自行解决。叶时通说：“以前，生产队每年都会在农闲时兴修水利，但包产到户后，就很少有人组织做这些工作。”

　　叶时通1993年上任村民小组长，当时村集体收入只有几口鱼塘的承包费，一年收入1000元左右，就连水利等设施每年小修都不够用。“当时大家都不愿意做小组干部，因为没有钱，想干点事很难。”叶时通告诉记者。

　　这样的困窘情况在当时的清远农村并不鲜见。据英德市西牛镇新城村小湾片区支部书记、站长曾水先向记者介绍，新城村是英德市大部分曾氏宗亲的发源地，周边乡镇常有曾氏宗亲回到村里祭拜。1995年的一场大雨，让建于解放前的曾氏宗祠塌陷一角。经过核算，重建祠堂少说也要10多万元，但当时新城村唯一的村集体收入来自村内3口池塘的发包费用，每年不足3000元。

　　“当时，村里在全村进行集资修建祠堂，但钱还是没有筹集够，最后还烂尾，成了周边村庄的笑话。”曾水先说，那时候村里所有的山林地全都分到户，除了三口池塘，村集体没有任何实质的财产，办任何公共事业都办不成，也办不好。就连最重要的农田水利灌溉设施也年久失修。在曾水先看来，“实行分田到户后，大家都是各扫门前雪，兴修水利这种公共事宜根本无人问津。”

　　村小组(自然村)集体经济的贫弱，是清远农村的普遍性情况。

　　“以行政村为管理单位，下面有几十个自然村，而村委会只有几个人，很难管理到位。另外，作为村民自治组织，行政村要做好上级交办的各项行政事务，比如计划生育、殡葬改革等，平时的工作任务已经非常繁重。与此同时，清远90%以上的村集体资产都掌握在村民小组或自然村一级，行政村基本不掌握集体资产，在产权和治权分离的情况下，村民自治难以落实。”英德市九龙镇一位扎根农村工作超过20年的镇干部向记者坦承，之前以行政村为单位进行管理，使得下面各个自然村之间利益难以平衡，“大家之间没有共同利益，很难联系在一起拧成一股绳来谋发展，甚至经常为了一些利益分配产生矛盾纠纷，农村社会问题突出；再加上自然村或村民小组没有自治平台，致使集体经济发展困难，村容村貌越来越破败。”

　　与此同时，琐碎而繁杂的村民日常纠纷成为村干部们的主要工作。

　　连州市保安镇湾村党总支部书记熊记财，也是熊屋村民小组理事会理事，他谈起2011年熊屋村搞新农村建设时一位村民指着村干部就破口大骂的情形，依然记忆犹新：“他情绪很激动，说谁敢拆他的房子，他就抬棺材来！”熊记财连续一个多月不停地上门苦心劝说，才让这位村民冷静下来，同意拆掉旧房。

　　据本报记者采访了解，熊屋村是清远市农村改革发源地之一，当时清远市委想打造“三个重心下移”，就是从熊屋村理事会这种模式得到启发，才将其推广到全市各个村的。

　　熊记财告诉记者，熊屋村成立理事会的时间很早，1979年为了解决与邻村的山林地纠纷，成立了村民志愿服务队(理事会的雏形)；1987年成立真正的村民理事会，当时主要以建设村子里的公共事业为主。

　　“我们自己摸索成立志愿服务队和理事会也是没办法了，当时我们村和隔壁村各有自己的山林地，但隔壁村的人却把我们村的山林地给挖种了，也没有人管。为了要回我们自己的山林地，才建了志愿服务队。”熊记财说，当时推举村子里有威望、有能力的人牵头成立志愿服务队，目的就是为了和隔壁村要回山林地；后来，山林地的问题解决了，志愿服务队以理事会的形式保留了下来，并开始慢慢参与到乡村建设中，重聚过去涣散的人心。

　　事实上，熊屋村遇到的问题在清远并非个案。改革开放30多年来，特别是清远建市20多年来，虽然农村经济取得显著发展，但也面临诸多社会难题，如上访村、空心村、垃圾村等频频出现，这反映出农村普遍存在的村民自治效果不明显、经济发展迟缓等问题，其核心是农村治理结构存在缺位。

　　“三个重心下移”的治理“钥匙”

　　面对农村基层自治陷入困境的局面，清远市上至政府、下到地方、村里，期待改变农村基层治理困境的愿望愈加强烈。

　　2012年，清远市委书记葛长伟在跑遍清远市的85个乡镇、300多个村庄(清远共有1023个村委会)进行调研后，总结了制约清远农村发展的六大问题：村民自治的效果不明显、基层党组织较为薄弱、农村经济发展迟缓、农村经营体制机制滞后、农村公共服务水平较低、农村不稳定因素多发。葛长伟说，尤其是自上世纪80年代以来，清远与全国一样，所形成的以行政村为基础的基层治理模式，越来越不适应农村发展和社会治理需要，产生了一系列矛盾。

　　2012年10月，清远市提出了积极稳妥开展以创新农村基层治理为重点的农村综合改革。在坚持和巩固农村基本经营制度的前提下，着力通过完善村级基层组织建设，转变和创新农业生产经营方式，提高农村组织化水平，实现农业繁荣发展、农民福祉增加、农村和谐稳定。

　　首先，就是完善扎根群众的村级党组织体系，推动党组织建设重心下移。

　　从2013年开始，清远基于农村一些地方尤其是在村民小组(自然村)一级党员队伍年龄老化、能力不足，基层党组织在群众中威信不高，难以担当带领群众致富奔小康重任的情况，积极创新基层党组织的设置方式和活动方式，推动基层党建根基延伸到最基层，将农村基层党组织设置由“乡镇党委―村党支部”调整为“乡镇党委―党总支―党支部”，在行政村一级建立党总支，在村民小组(自然村)及具备条件的村办企业、农民合作社、专业协会等建立党支部。截至目前，全市在行政村一级成立了1013个党总支，在村小组(自然村)成立了10058个党支部。

　　其次，是完善民事民治的基层自治组织体系，推动村民自治重心下移。

　　清远农村集体“三资”基本上集中在村民小组(自然村)，行政村所辖的自然村之间缺少共同利益关联，自治基础较为薄弱。于是，清远以英德市西牛镇、连州市九陂镇、佛冈县石角镇为试点，探索村委会规模调整，缩小村民自治单位，将现行的“乡镇―村(行政村)―村民小组”调整为“乡镇―片区―村(原村民小组、自然村)”。在乡镇下面根据面积、人口等因素划分若干片区建立社会综合服务站，在片区下依据集体资产、地缘血缘关系等因素，以一个或若干村民小组(自然村)为单位设立村委会。也就是，将行政村自治改变为自然村自治，村委会下沉到了自然村、村小组一级。

　　2014年初，3个试点镇根据法定程序进行了村委会规模调整，村委会数量由42个增至390个，并全部顺利完成了“两委”换届选举。

　　同时，清远把建立和完善村民理事会作为重要抓手，规范理事会职责范围、议事规则和成员产生规则，引导全市各地农村在村民小组(自然村)一级广泛建立村民理事会，村民理事会成员由村民推选产生，由热心公益事业的农村党员、村民代表、已退休的干部和教师等公职人员、各房族代表、德高望重的乡贤、致富能人等担任。村民理事会以村民小组(自然村)所辖地域为范围，以参与农村公共服务、开展互帮互助服务为宗旨，在村级党组织领导下开展活动，作为村委会加强村民自治与服务的重要辅助力量。截至目前，全市村民小组(自然村)一级共选举产生了村民理事会14554个。

　　此外，积极引导各地农村按照土地等集体资产归属，建立健全经济合作社和经济联合社，规范集体经济组织运作。把发展农村集体经济的重心从行政村下移到村民小组一级，发挥村民小组对集体资源、资产拥有所有权、支配权的优势，壮大村民小组(自然村)集体经济实力，提高村级组织的凝聚力和办事能力。目前农村集体经济组织设置工作已基本完成�全市共成立经济合作社19623个、经济联合社1056个。

　　最后，是完善便民利民的农村公共服务体系，推动农村公共服务重心下移。

　　清远以山区为主，农村人口居住较为分散，行政村管辖范围较大，在提供农村公共服务、加强社会管理方面往往鞭长莫及。为此，清远以解决群众办事难为切入点，在县域建立健全县、镇、村三级社会综合服务平台，在县、镇建立社会综合服务中心，在行政村一级全面建立社会综合服务站，推动基本公共服务重心下移，实现三级服务平台无缝对接。通过联网办理、下放审批权限、实行代办员制度等措施，开展全程代办服务，由群众跑腿变成干部跑腿，为农民提供8大类108项农村基本公共服务，切实解决好服务群众“最后一公里”问题。

　　截至目前，清远全市在行政村(片区)、社区建立了1100个社会综合服务站，服务站人员主要由原行政村、社区“两委”成员担任，不足部分向社会公开招录。

　　葛长伟介绍，先选取三个镇作为先行试点，将这三个镇和其他非试点进行对比，看看这种模式有什么优劣利弊�“三年以后，如果有什么问题就纠正，如果觉得比较成功，其他的乡镇也愿意借鉴推广的话，再逐步巩固推广；如果三年以后实验结果证明这不行，那再把它改过来。”

　　除基层治理之外，自2014年以来，清远在不断完善村级基层组织建设的基础上，积极探索推进农村土地资源、财政涉农资金和涉农服务平台“三个整合”，促进农村各类资源有效配置。

　　激发内生动力实现民事民治民管

　　近几年来，清远市通过推进基层党组织建设、村民自治和农村公共服务“三个重心下移”，完善了农村基层治理体系和治理模式，激发了农村发展活力；通过推进农村的土地资源、涉农资金和服务平台“三个整合”，重组了农村的生产要素，提高了农村发展的内生动力，使得清远农村发生了天翻地覆的变化。

　　“从过去的破旧没落，到现在的优美整洁，我们的乡村如今一点儿也不比城里差。”记者在清远采访时，不少村民都表示当地农村村容村貌早已今非昔比。

　　走进连州市保安镇熊屋村，迎面伫立的门楼以青石奠基、青砖砌墙、青瓦盖顶、檐牙高翘，门楼拱门上方镶横匾�上书“熊屋村”三个字；穿过门楼走进村庄，发现村中巷道都铺设了青石板，而在青石路的两旁，一些明清时期的民居很完整地保留了下来。

　　与记者走访的其他乡村一样，这个处处流露出岭南文化特色的村落，大部分村民都住上了混凝土结构的多层楼房，使古村换上了新颜。

　　熊记财告诉记者，这几年，在开展美丽乡村建设中，熊屋村新建了一批改善村民生活的基础设施，为村中每户建造杂物房，实现人畜分离、利用村后岗山建设了生态休闲公园、修建凉亭2座和环山500多米的鹅卵石道路、建设村文化室、篮球场、停车场、健身设施、引导部分村民建设沼气池，把禽畜粪便和农作物废料、生活垃圾进行有效处理，实现良性生态循环等。同时，村中配有保洁人员2人，每日对村内主干道及公共场所进行清扫，对农户乱堆乱放现象进行整治，实现村庄卫生净化……

　　与村容村貌大变化相伴随的是，清远农村集体经济的发展壮大。

　　以英德市西牛镇新城村为例。过去，由于新城村集体长期没有经济收入，村里的公益性事业既没钱干，也没人干。为了修好烂尾的祠堂，新城村小湾片区党支部书记曾水先提议将村中耕作条件差、产值低的山林地收归集体管理，对外发包来解决修祠堂的资金。经过多次开会协商，这一方案最终获得村民同意。

　　当时，种植砂糖桔在当地开始流行，曾水先与理事会成员们，把集中起来的山林地公开招标，按亩收取租金。林地加起来共1228亩，矮山先发包出去，接着中山、高山也陆续发包。到目前，村集体光林地租金收入一年就有好几万元。

　　集体收入增加后，曾水先开始带领村民改善村里的公共设施。“村里所有的农田水利设施，基本都是集体出资维修的。”曾水先说，新城村位于山区，到了干旱时期经常没水，为了解决村内饮水困难，2002年村里还修建了引水工程，从山上引来山泉水，工程耗资10多万元。自来水工程建成后，村民用水收费0.3元/吨，果林灌溉用水收费0.8元/吨，收入也都归到村小组集体。

　　与此同时，西牛镇新城村在村级组织的带领、发动下，将全村300多亩水田进行置换整合，将所有旱地、林地和鱼塘由村集体统筹，并由村集体统一承包或出租。2014年，该村集体经济收入达到30万元，村民人均收入达到10800元。

　　改革成效更为明显的，还是村民收入的大幅提高。

　　英德市石牯塘镇叶屋村村长叶时通告诉记者，在2008年之前，由于土地零碎，种植养殖难以形成规模，大家经济收入很低，所以村里大部分人都选择外出打工。为了改变现状，从2008年开始，村里开展了大规模的土地整合和农村治理工作，村民收入大幅提高。“2009年时，我们村里人均年收入才3000元，但到今年，人均年纯收入突破3万元，16户村民购买了小汽车，34户村民建起了2至3层的楼房，其中有10户还在市区或镇区购买了商品楼房。其次是村集体收入增加。土地整合前的2009年，村集体年收入5.5万元，2014年村集体收入已突破15万元。”叶时通说，收入倍增后，大家现在都不愿意再出去打工了，都想留在村子里发展一些农业种养项目。

　　2013年12月�中央党校经济学部教授徐祥临曾到叶屋村调研。在他看来�叶屋村的发展�与村民理事会的自治功能有很大关系。“现代农村体制机制中�常碰到一个问题�就是农民组织化程度太低�组织农民靠现在的行政村很难。在自然村实行村民自治�在熟人社会进行更为有效�因为熟人之间利益相关�感情有历史上的纽带�较为容易组织。”徐祥临称�自然村一级是熟人社会�村务的运作成本比较低�效率也较高。徐祥临认为�叶屋村的成功�是农民自发改革的结果。

　　“农民的事要让农民自己去做。”寨岗镇党委书记黄火兴向记者表示，进行农村综合改革之后，现在农村的各项建设事宜，几乎都是村民自己筹钱、房子也是自己建、村路也是自己铺。如果政府来做这些工作，当涉及占用土地时，村民首先想到的是政府要给多少补偿，双方反而变成对立的关系。但现在，当这些事情变成村民自己想做的事情后，全村人都会集思广益，有钱的出钱、有力的出力，甚至占用土地或要拆掉一些村民的旧房时，村民都是无偿让出。为什么？那就是他们以身说理，说他们自己的事，村民听得进去。这就叫做村民自治。

　　英德市九龙镇党委书记黄永晨告诉本报记者，更为关键的是，在农村实现基层自治后，村民的矛盾经基层组织的调解，相对容易化解，也填补了农村社会的“管理真空”，减少了农村矛盾纠纷。据清远市农办提供的统计数据显示，2014年与2012年相比，清远市涉农纠纷下降21%，尤其是英德市西牛镇2012年曾因上访问题被全市通报批评，自开展试点以来，实现了全镇“零上访”。

　　鲁小鹏告诉记者，通过建立村党支部、村委会、村理事会，自然村的发展有了稳定高效的组织机构，对村中大事，诸如建桥、修路、农田水利、文化设施、土地集中流转等，实行“村党组织提事，村民理事会议事，村民代表大会决事，村委会执事”的民主决策机制，真正实现民事民治民管。

　　改革激发活力重塑乡村治理结构

　　采访中记者发现，在清远市乡村治理结构的重塑过程中，党支部和村委会的下移，真正实现民事民治民管，激发了农村发展的内生动力。

　　鲁小鹏在接受记者采访时也表示，通过几年的探索实践，清远市农村综合改革取得了良好成效，农村组织化水平逐步提高，农民主体作用、村级各种组织作用逐步发挥，农村发展活力、贫困农民脱贫致富能力明显增强。

　　首先，支部建在村民小组激活了党组织的“神经末梢”，有效增强了农村基层党建活力。在行政村建立党总支，在自然村、村民小组建立党支部，扩大了党在农村基层的组织覆盖和工作覆盖，推动基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加贴近党员群众，党组织及时了解村民的生产生活情况，零距离听取党员群众的意见建议，密切了党群关系，也给许多农村党员发挥作用提供了良好平台。

　　其次，落实村民自治调动了农民群众参与村庄事务的积极性，有效推动了美丽乡村建设。自治重心下移至村民小组(自然村)一级，形成了利益关联性紧密的共同体，村民对于本村发展和治理有了更大的自主权，农民群众“当家作主”的意识大大增强，自我管理、自我发展的热情明显提升。许多村庄通过推进村民自治重心下移，在开展美丽乡村建设中，村民自发、自觉地发挥起主体作用，积极投工投劳，共谋共建自己的家园。如阳山县通过村民理事会发挥组织协调作用，调动村民的积极性，创造性地制定了村庄建设中“拆旧不补、青苗不补、人工不补、让地不补”的“四不补”原则，有力地推动了美丽乡村建设。

　　第三，社会综合服务站将服务触角延伸到“村门口”，有效提升了农村公共服务水平。通过完善县、镇、村三级社会综合服务平台，在行政村�片区)全面建立社会综合服务站，整合各类服务资源，拓展服务功能，实施代办员制度、联网办理、搭建电商平台等，政府服务效率、生产和生活服务水平大大提高。农民群众只需到村级社会综合服务站甚至在家门口就可以办理各种业务，切实解决了基层党员群众办事难、购销难的问题，提高了农村基本公共服务水平。

　　第四，农村经济重心下移激发了村民增收致富的内在潜力，有效带动了农业增效和农民增收。通过推动自治重心、发展经济重心下移和开展“三个整合”，促进了产权与治权的融合，有效激发了村级组织带领群众增收致富、发展集体经济的积极性，推进了农业生产方式转变和适度规模经营。许多村庄在村级组织的带领下，因地制宜发展经济，积极探索发展集体经济的有效途径，通过整合土地资源，发展适度规模经营和专业化生产，提高了生产效率和土地产出率，实现了集体经济收入和农民收入的大幅增长。

　　第五，以自治“消化矛盾”内部化解不和谐因素，有效促进了农村基层社会的和谐稳定。在村民小组或自然村建立党支部和理事会，管理和服务的半径小了，加上党支部和理事会都是由身边有威望的人组成，村民们真切感到村级组织成员是真正在为他们服务，因此许多利益问题容易达成一致意见，分歧明显减少，矛盾也容易得到解决。通过以自治“消化矛盾”，农村矛盾隐患得以及时排解，从源头上防范了社会风险，有效维护了农村社会的和谐稳定。

　　采访中，也有一些人士告诉记者，虽然清远市农村综合改革取得了初步成效，但也还存在一些需要进一步探索解决的问题�一是村民理事会尚未充分发挥作用。一些理事会成员对如何理事、理好事认识不清，办法不多，有的因怕得罪人而不愿理事。二是农村缺少能人、带头人。农村外出务工经商者多，部分村组难物色“双带”能力强、年轻素质高的人才，农村发展党员指标不足。三是政策衔接不对应。规模调整后的村委会出现与上级各种评价考核指标、政策文件对接不上的问题。四是村级集体经济仍然薄弱。一些集体经济组织仅有牌子而无实际运作。大多数经济社集体资产底子薄弱，制约了集体经济组织作用的发挥。