十八届四中全会所作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要建立健全自然资源产权法律制度。对此，结合我国自然资源产权法律制度现状，建议重点从理顺权利义务关系、改革管理监督体制、完善交易流转制度、建立核算审计制度等四个方面，建立健全自然资源产权法律制度。

　　一、明晰自然资源产权的权利义务关系

　　我国现行法律体系中，存在自然资源产权主体虚置、归属不清、权责不明等问题。虽然各项法律对各种自然资源国家和集体所有权的代理有原则规定，但没有进一步明确由哪级政府和哪个部门代理或者托管，没有明确中央政府、地方政府和部门的权利义务，对于如何协调各级政府之间的利益关系也未作出明确规定，导致实际中各种矛盾和冲突频发，造成资源的严重浪费和破坏。为此：

　　一要明确界定自然资源资产的所有权，建立配套的委托代理制度。明确国家所有者地位，将主体具体化。对于国有自然资源资产，授权各级地方政府代为行使所有权，要明确规定由哪级政府行使所有权，合理分配国家和各级地方政府之间的利益。政府负责管理工作，实现管理职能和经营职能的分离，做到政企分开、职责分明、权责清晰。明晰自然资源资产使用权，厘清界定使用权的界限，保护使用者的合法权益。明确规定各类国有自然资源资产具体的代理或托管机构。

　　二要健全自然资源资产使用权权能，提高自然资源资产利用效率。完善使用权权能，促进自然资源高效利用。在明确使用权的基础上，尽可能细化使用权。例如，在农村土地制度改革中，强化土地承包权的物权特性，细化承包权、经营权、转包权、转让权、入股权、租赁权、抵押权、处分权、收益权等各项权能、权责、权利，保证土地的规范流转和经营。延长自然资源资产的使用权期限，保证自然资源的可持续利用。

　　三要明晰权利义务关系，实现权责利对等或匹配。在明确所有主体和客体的基础上，确定主体在获取使用权时所需承担的义务和责任以及享有的收益，做到权责利对等，保障主体的合法利益，充分调动其积极性和能动性，使自然资源获得最佳配置和高效利用。

　　二、理顺自然资源资产产权监督管理体制

　　现行法律缺乏自然资源资产管理基础制度和管理平台建设的相关规定，导致相关工作滞后。如一直以来，我国采用对土地、草原、林地、海域等各种自然资源实行分部门登记的方式，缺乏统一登记体系。由于各部门的登记方法和采取的技术程度不同，登记重叠和遗漏现象普遍存在。自然资源资产未实现分类差别化管理，对公益性自然资源资产，未严格按照公共目的和原则管理；对经营性自然资源资产，未按照市场目的和原则管理。为此：

　　一要建立自然资源资产统一确权登记制度。十八届三中全会指出，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”对自然生态空间进行统一登记可以有效地避免自然资源登记的重叠和遗漏现象，有利于厘清当事人之间的权利界限，避免权属纠纷，提高登记的准确性和权威性。应当逐步对土地、矿产、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、水流等自然资源所有权实行全面登记，对自然资源使用权实行全部登记，同时建立登记信息依法公开查询系统，实现登记机构、依据、簿册和信息平台“四统一”，从而有效地保证自然资源资产的交易安全，维护自然资源资产交易市场的正常秩序。统一登记机构，整合登记机构的职责，在中央监督指导下，将自然资源资产的登记整合到一个部门负责；统一法律依据，整合现有关于自然资源资产登记的法律法规，制定专门的法律作为统一登记的法律依据；统一权利证书。减少证书的种类，减少办证的环节，起到减轻群众负担的作用；此外，需要统一登记程序、统一登记的表册卡簿、整合原有分散登记的档案资料、建设统一的信息系统等等。

　　二要构建监管分离、统分协调的自然资源管理体制。从政府与市场、中央与地方、开发与保护、监督与管理等各种复杂关系和资源、资产和资本的属性差异视角，构建差别化的自然资源管理体制。组建类似美国的国家自然资源综合协调委员会，主要职能是决策、监管、支撑等方面的统筹协调。在综合协调委员会之下，设立独立的国家自然资源监管机构，负责统一行使国有自然资源资产管理、执法监督和不动产登记管理，与单门类的自然资源专业化管理相互独立、相互配合、相互监督，其职责主要包括国有自然资源资产管理，自然资源执法监督，不动产登记管理。

　　三要完善自然资源用途管制制度。目前，我国自然资源资产定位不清，没有按照相应的目的进行管理。应以用途管制为核心，通过对自然资源法律、规划、考核、审计制度的综合运用，不断完善国家自然资源的监管。建立覆盖全部国土的用途管制制度，不仅对耕地要实行严格的用途管制，对天然草地、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等生态空间也要实行用途管制，严格控制转为建设用地，确保全国生态空间面积不减少。建立资源环境承载能力监测预警机制。探索在典型地区资源环境承载力评价监测示范研究的基础上，建立动态监测与预警机制，管制不同主体功能区域内国土资源的开发利用与保护情况，探索利用承载力指标进行国土空间用途管制的途径与方式，允许地方探索通过发展飞地经济、提高生态补偿和转移支付额度等模式，妥善处理限制开发区、禁止开发区的划定与当地经济发展之间的矛盾，建立以资源环境承载力为基础的发展权补偿制度。

　　三、完善自然资源资产产权的交易流转制度

　　现行法律虽已部分建立了资源的有偿使用制度，但由于法律的不完善、体制改革不配套，仍有许多自然资源被无偿使用，资源无价、原材料低价、产品高价的价格扭曲现象严重。此外，对产权交易的行政限制过多，产权交易市场尚不规范、尚不成熟。再有，我国现行自然资源法律中疏于产权流转制度的建立和完善，相关的法律制度比较散乱，规范化程度不高。为此：

　　一要全面推行自然资源市场化定价制度和有偿使用制度。在明确了自然资源产权之后，要充分发挥市场作用，进一步建立健全自然资源定价制度，使得市场在自然资源价格形成中起决定性作用，使其能够真实反映稀缺性和生态环境成本，保证自然资源利用的合理性、交易的公平性和可持续性。同时，加强自然资源价值科学评估，为确立生态服务市场交易制度、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任制度等制度机制提供科学依据。在此基础上，全面推行自然资源的有偿使用制度，尤其要深化对公共资源产品价格形成机制和有偿使用制度的改革。

　　二要形成多元化的自然资源资产经营制度。对公共性和外部性很强的自然资源，应实行使用权和经营权的结合，由公共事业部门去经营，或在政府的严格管制下由一般企业经营。而对排他性、竞争性强，公共外部性相对较弱的自然资源，应明确把使用权与经营权分离，让经营权自主进入市场交易，还可考虑引入民营企业、外资企业等非国有企业参与自然资源产权的经营和竞争，使国有企业从部分自然资源的经营领域退出，形成多元化的自然资源经营制度。

　　四、建立健全自然资源资产产权的核算审计制度

　　我国缺乏自然资源资产市场独立经营和必要的资产监管机制以及相应的考核、审计制度，政企不分严重，不仅影响了自然资源资产的运营绩效，而且引发了社会腐败。为此：

　　一要编制自然资源资产负债表，建立自然资源资产核算体系。编制自然资源资产负债表，建立自然资源资产核算体系，有利于控制资源消耗和环境污染，建设生态文明。应对各地区进行生态资源测算，开展自然资源资产的调查、登记、评估和入账等工作，建立自然资源资产核算体系。明确规定自然资源以及负债的内容以及核算标准，构建自然资源资产负债表，形成生态资产清单和管理数据库。通过对自然资源资产进行量化，通过存量、消耗、结余(正或负)进行衡量，考核领导干部发展经济对资源和生态环境的破坏状况或修复程度。

　　二要对领导干部实行自然资源资产离任审计制度，建立生态环境损害责任终身追究制。在编制自然资源资产负债表的基础上，对领导干部实行自然资源资产离任审计制度，遏制约束各级领导干部盲目追求而不顾资源环境压力做出不符合生态文明发展的决策。应当开展充分的试点调研工作，科学制定实施方案，因地制宜，确定审计指标和追责体系。强化组织领导，建立审计监督工作协调机制。

　　三要规范和共享资源统计信息，引入社会公众监督机制。在编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源离任审计制度的过程中，应当注重信息公开，建立自然资源台账制度，并充分利用各类媒体途径，在电视、网络、报纸等各种渠道，共享资源统计信息，接受社会公众监督。对于社会公众的监督应建立完善的接纳和反馈机制。