“民企之所以对PPP项目不积极，一方面是因为民营企业可能不了解政策措施，另一方面在实际参与过程中遇到一些问题，影响了参与的热情和程度。”8月底，全国工商联副主席黄荣在参加国务院常务会议时指出，这与PPP(政府和社会资本合作)项目推进还有一个不断完善的过程有关。

　　近两年，国家及地方层面持续不断地推进PPP模式的发展，对城市基础设施及公共服务领域的建设发挥了一定的作用。但各地政府在具体实施过程中，仍存在一定问题，导致民间资本参与的热情和程度不太尽如人意。

　　作为早期的“PPP模式”，四川省遂宁市河东新区的基础设施建设或许可以从一定维度提供一个可供借鉴的典型样本。

　　13年前，遂宁市河东新区管委会(以下简称“河东管委会”)引入民营企业联合修建“东平大道”项目，然而，短暂的“蜜月期”之后，因审计决算拖延、合同条文理解分歧以及政策变化等因素导致双方矛盾重重，经多轮协商依然无法达成一致意见，至今仍在僵持中。

　　PPP模式不仅关乎地方招商引资环境，更关乎地方政府的诚信。“如何避免招商陷阱，给投资者信心，可能是PPP模式能否得以全面推行的关键。”多位接受《中国经营报》记者采访的企业表达了对地方政府招商环境的担忧。

　　遂宁PPP模式引争议

　　“2002年的时候，河东新区还是一片荒滩、农田，当时为支持家乡建设，受当地政府邀请回乡投资搞基础设施建设，修建新区第一条主干道；如今，这里已经是高楼林立，地价也翻了好几倍，但我们公司的投资回报却迟迟未予兑现。”绵阳市汇川科技有限责任公司(以下简称“汇川科技”)董事长杜碧海对记者表示，汇川科技对新区发展所做的贡献，当地政府也在多个场合予以了肯定。

　　2002年11月，河东管委会与汇川科技签订了《关于联合投资修建河东新区东平大道的协议》。2003年3月，遂宁市河东开发建设投资有限公司(以下简称“河东开发”)与绵阳汇川建设工程有限公司(以下简称“汇川建设”)签订了该项目的施工合同，2005年1月24日，东平大道顺利竣工。

　　2005年4月25日工程决算送审，但直到2008年2月28日，遂宁市审计局才出具了审计报告。杜碧海称：“在此期间，我们公司多次通过口头、书面等方式，催促河东开发进行结算审计，本该按约定30日完成的审计工作，但河东开发却拖延了近三年。审计的拖延，意味着我们公司无法按照约定及时收回投资款及回报。”

　　不过，河东开发提供给记者的函件资料中未对上述事实予以解释。三年的审计拖延，只是双方争议的开始。直接引起的后果则是利息的增加，之后双方又因利息的计算方式以及汇川科技所主张的“罚息补偿金”发生严重分歧，双方的“谈判之路”越走越远。

　　有熟知内情的人士表示，利息计算方式之争概因协议约定的不明晰，此种情况在河东管委会与汇川科技的合作协议中还有多处。

　　据记者了解，当初双方签订的《协议》约定，东平大道投资估算4000万元，投资办法分为“三个三分之一”，第一阶段明确约资款汇入河东新区，第二阶段由河东新区管委会投资，第三阶段由汇川科技投资。

　　对于第三阶段的投资，由于未明确约定必须汇入河东管委会账户，河东管委会认为属于工程款，不能以投资款而获得回报。但汇川科技坚持认为定着物已经完成，并且实际上已分批汇至施工方，在此期间，河东新区并未提出异议，时隔多年以后，河东管委会却抛出“工程款”之说，这显然是不尊重事实的举动，以此来拒绝履行投资回报。

　　就此，双方发生争议，后河东管委会向上级政府汇报，得到的答复是汇川科技提供转账凭证，可视为第三阶段投资款获得利息及投资回报。

　　“为何要提供转账凭证？”杜碧海反问道，“汇川科技已经实际投资，又不欠施工方汇川建设的工程款，河东管委会先将投资款认定为工程款，之后又要求提供转账凭证，这完全是不顾协议约定以及事实情况，故意设置障碍，有意混淆法律关系，毫无契约精神可言。”

　　政策风险该谁承担

　　实际上，在当初的投资协议中，为保证投资人的资金安全，双方约定，河东管委会拿出与投资额价值相等的土地作为担保物。若河东管委会三年还款到期后未履行还款承诺，60日后，与欠款等价格的土地归汇川科技所有。另外约定“河东新区不得以任何理由和借口改变土地价格和拖延办证时间”，否则每延期一天，按3000元补偿投资方劳务、旅差费用。

　　对此，河东管委会提出，由于土地抵押条款与国家法律、法规相抵触而无效，所以约定的“投资方劳务、旅差费用”也不予支付，但考虑到汇川科技多次往来协商会谈的实际情况，可酌情在10万元以内予以报销(提供发票).

　　与国家政策相违背的是，2002年7月1日国土资源部发布规定，商业用地等都必须施行招拍挂，结束了土地协议出让的历史。

　　然而，这一说法令汇川科技无法接受。据约定，遂宁抵押土地价格为每亩8万元，在当时已经远高于市场价格。而伴随经济的发展，目前抵押土地已经接近600万元一亩。

　　这恰恰是地方政府在招商引资中存在的通病。“引进企业时，什么条件都答应，根本不管是否存在法律和政策风险。一旦风险出现，就没有领导愿意和敢于去解决问题。”当地一政府系统人士表示，遂宁市长已经换了五任，汇川科技的问题却没有得到解决。

　　杜碧海认为，违约方是河东管委会，理应承担因违约而造成汇川科技的损失，由于河东管委会未履行协议，当时抵押的土地已大幅增值，而汇川科技却承受了物价的大幅上涨、投资款严重贬值的实际损失。

　　此外，在《协议》所订立的条款中，“还款额度”的理解双方也出现了分歧。协议内容显示，双方经决算核定的投资工程款按月计息，三年内还清本息，还款额度为“第一年25%，第二年35%，第三年40%”。投资回报为“第一年按还款额的8%支付，第二年10%，第三年12%”。

　　由于需要计算投资回报以及利息的支付，所以不同的还款计算方式将出现不同的结果。汇川科技认为应依据每年的剩余还款总额计算，而河东管委会则要求按每年的还款额度计算。

　　根据记者的了解，在双方签订的《协议》中，几乎每一项实质性条款均出现理解上的分歧。

　　法制环境是PPP运行前提

　　“在当下PPP如火如荼的发展背景之下，遂宁的样本具有一定的借鉴意义。”有当地政府人士分析称，作为广义的PPP模式之一，遂宁的实例可谓走在了全国的前列，但由于当地政府的操作过于“粗线条”，后期发生争议又处理“迟缓”，给政府以及企业带来不必要的负担。

　　北京佳法律师事务所兰志学律师分析认为，“遂宁的案例反映出商业思维与政府思维的碰撞，在政府与企业的合作中， 双方是平等的民事主体关系，理应按照市场化思维，摒弃政府思维，本着尊重合同的契约精神，以实现合同目的为原则，如果双方发生争议，通过协商无法解决，可走司法途径予以解决。”

　　中国财政学会PPP专委会会长贾康在接受本报记者采访时曾表示，作为地方政府来说，“为官一任、造福一方”，政府的考虑是如何通过PPP项目，贯彻各个地方政府、决策集团以最终确定区域发展战略。另一方面，作为企业来说，在商言商，企业要找到自己的生存发展空间。要形成和政府的合作伙伴关系，需要企业从PPP中发现投资回报，形成这种伙伴关系，还需要一些专业机构，比如律师事务所、设计师事务所、财务、会计师事务所，等机构的介入。双方要依托这种合作关系，合在一起就是一个双赢或多赢的局面。

　　8月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，与会者水利部发展研究中心高级工程师柳长顺指出，“很多大项目不是没回报机会，也不是缺乏资金，而是操作有问题。民企对收益权等政策的持续性也有所顾虑，怕的是最后投资泡汤。”

　　“当初招商引资的时候，承诺的很好，但在遇到具体问题时，就出现推诿、无人担责的局面，虽然我是遂宁人，但已经不愿意回乡投资了。”杜碧海在接受记者采访时亦表达了类似的心态：“作为民营企业，与政府发生争议之后，现实中处于弱势，从开始接触至今，已经历经五任领导，纷争的解决异常艰辛复杂。”

　　“法治环境的打造是PPP运行的一个最重要前提。PPP与四中全会提出的‘依法治国’‘以宪行政’指导相呼应，是政府和非政府企业按照自愿原则形成一个合作契约，他们是以平等的民事主体的身份一起签字，然后按照共同的承诺来实现契约里所保证的风险承担，利益共享。”贾康说。