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全国社保基金实际上是作为整个社会保障体系中的一个重要“救火队员”和“最终保障者”，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。

杨涛（中国社科院金融所研究员）

日前，全国社会保障基金条例开始向社会征求意见，在公众的脑海中，有些人把它看作是国家层面的社会保险基金，有些人则以为它只是股市中“代表风向”的机构投资者，实际上对于其定位和作用有许多混淆之处。

一方面，我国社会保障体系的核心，主要是指各类社会保险基金，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金（简称“五险”），这是国家根据法律法规规定，强制建立和实施的一种社会保险制度。社会保险基金管理的安全性第一，而投资增值的目标则在其次。

另一方面，2000年成立的全国社保基金的初始目的，是作为基本养老保险的战略储备，用于弥补随着老龄化发展而出现的社保基金缺口。从目前来看，虽然人口老龄化的趋势刚有所萌芽，但社会结构变迁与现有社保体系的弊端，却使得个人社会保障严重不足，是引发矛盾的一个重要来源。

由此，全国社保基金实际上是作为整个社会保障体系中的一个重要“救火队员”和“最终保障者”，正如征求意见稿指出“是国家社会保障储备基金，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。”

与社会保险基金不同的是，全国社保基金运营的首要目标是保障增值，因此它已经成为资本市场上的重要投资主体。但是需要注意的是，全国社保基金不应该只作为一个简单的“机构投资人”，而应成为财政金融改革的重要推动者和试验主体。

例如，征求意见稿提到全国社保基金“由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成。”对此我们看到，未来作为应对潜在社保危机的核心主体，全国社保基金也是国有资本管理运营改革的试验田，应该尽可能使得国企利润向其进行转移，这也是为了促使政府从投资建设领域向社会保障领域的应有职责进行回归。

其次，征求意见稿还指出“全国社会保障基金可以在中国境内市场投资运营，也可以在境外市场投资运营”。借鉴发达国家的经验，全国社保基金不仅应是稳定国内资本市场的“老大”，而且要能够与助力人民币国际化、资本走出去结合起来，服务于我国的全球经济金融战略。

还需要注意的是，考虑到全国社会社保基金的重要性和社会关注程度，将来也要注意其面向社会的信息公开机制建设，从而把其作为本届政府提升透明度的窗口之一。